欧宝彩票下载:认识人民防空

  防空是指对来自空中或外层空间的敌方飞行器进行斗争的措施行动。包括建立各种防空体系,进行反空中侦察、反空袭、反空中袭扰作战,实施对空隐蔽、伪装、防护和消除空袭后果等。现代防空,主要是抗击敌方各型来袭飞机、巡航导弹、弹道导弹和军用航天器等。

  人民防空是指动员和组织人民群众防备敌人空中袭击、消除空袭后果所采取的措施和行动,属于消极防空的范畴,简称人防。其目的是保护人民生命、财产的安全,减少国民经济损失,保存战争潜力。通常,我国人民防空包括和平时期的人民防空建设和战争时期的人民防空斗争两方面含义。

  2014年12月25日发布的《中共中央、国务院、关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》指出,新形势下要“全面提升履行战时防空、平时服务、应急支援使命任务的能力”。这是中央对人民防空战时任务和平时工作的高度概括。战时防空就是动员和组织群众防范和减轻空袭危害,平时服务就是利用人民防空战备资源支持经济社会发展、保障民生,应急支援就是运用人民防空力量参与政府应急管理行动。战时防空是人民防空的根本使命和核心任务,平时服务、应急支援是和平时期人民防空职能的拓展延伸,三者相辅相成、有机统一。

  随着空袭兵器的发展,空袭已成为现代信息化局部战争的独立阶段和主要作战样式,是国家在战争中面临的主要威胁,人民防空的地位作用更加突出,体现在诸多方面。

  我国《人民防空法》规定,人民防空遵循“长期准备、重点建设、平战结合”的方针。长期准备,就是在和平时期居安思危,有计划、有步骤地搞好人民防空建设。任何时候,战争都具有一定的突然性,只有平时工作到位,方能做到有备无患。平时抓好人民防空建设,做好人民防空各项准备,是战时保护人民生命财产安全的前提和基础。因此,只要存在军事威胁,人民防空工作就不能放松,更不能停止。重点建设,就是在服从经济建设中心的前提下,区分轻重缓急,有重点、分层次地实施人民防空建设。根据综合国力和国家安全利益的需要,我国人民防空建设以城市和重要经济目标防护为重点,特别是以大中工业城市以及关系国计民生的重要经济目标为重点。平战结合,就是在确保战备效益的前提下,兼顾社会效益和经济效益。这充分反映了具有中国特色的人民防空特点,是人民防空发展的必由之路,也是城市建设、经济建设以及人民群众对人民防空的客观要求。

  人民防空的核心任务是“国家根据国防需要,动员和组织群众采取防护措施,防范和减轻空袭危害”。简单说,就是战时防空。

  “根据国防需要”,主要是指人民防空的各项准备,必须符合国家积极防御的战略方针,按照国防建设的规划和和要求,统筹安排人民防空建设。

  “防护措施”,主要包括两个方面:一是群众自身采取的防护措施,通过接受人民防空教育、训练,熟悉防空的基本知识和技能,学会自救互救器材的使用,熟悉隐蔽地点和疏散方案,以及在特殊情况下的求生技能等,达到自救、自我保护的目的。二是政府动员和组织群众采取的防护措施,主要是指按照人民防空要求修建人民防空工程、通信、警报设施,组建群众防空组织,做好城市人口疏散和安置的准备等,达到保护人民生命财产安全的目的。把对空袭造成的危害减轻到最低程度。

  “防范和减轻空袭危害”,主要是指通过平时做好各项准备,遇有空袭征候和遭受空袭时,及时发放警报,有计划地组织人员疏散和掩蔽,免遭危害;当空袭危害已经发生,通过群众自救互救和组织群众防空组织的抢险抢救,消除空袭后果,把对空袭造成的危害减轻到最低程度。

  图为中国人民防空标志,经国务院、批准自1999年5月1日起启用,由文字和图案两部分构成。其中,文字“CCAD”是英文Chinese Civil Air Defense(中国人民防空)的缩写;图案的金黄色外框为人民防空工程图形,象征人民防空的基本手段、任务和宗旨,即人民防空通过采用工程掩蔽等防护措施,防范和减轻空袭及灾害的危害,保护人民生命和财产安全;金黄色长城图形象征中华人民共和国,并寓意人民防空是国防的组成部分,是我国的地下长城;绿色橄榄枝象征和平与安宁;蓝色三角图形和橙色背景为日内瓦公约第一附加议定书确认的国际通用民防标志的主体,象征中国人民防空与国际民防的接轨。

  人民防空是我国三位一体国家防空体系的重要组成部分。我国的防空体系是由国土防空、野战防空和人民防空组成的。其中,国土防空是为保卫国家领土和重要目标的安全,所采取的防空措施和行动,它包含要地防空;野战防空是军队在野战条件下进行有组织的防空斗争,目的在于部队作战行动安全。

  依据2013年中国国防白皮书所述,“中国空防体系由侦察监视、指挥控制、空中防御、地面防空、综合保障和人民防空六大系统组成”,“已建成集侦察预警、抗击、反击和防护于一体的空防力量体系,具有以各种对空探测雷达和预警机为主体,以技术侦察、电子对抗侦察为补充的空情获取手段;以歼击机、歼击轰炸机、地空导弹、高炮部队为主体,以陆军防空兵、民兵预备役防空力量和人民防空力量为补充的抗击手段;以各种防护工程和防护力量为主体,以专业技术防护力量为补充的综合防护手段”。“空军是保卫国家空防安全的主体力量,陆军、海军和武警部队按照的指示担负部分空防任务”,“平时,国家防空实行空军-军区空军-防空部队指挥体制,空军根据意图对担负防空任务的各种防空力量实施统一指挥。”

  民防是民事防护(Civil Defense)的简称,其内涵经历了不断改变丰富的过程,国际民防组织(ICDO)于1994年通过的《安曼宣言》指出:“不应该将民防仅限定为对战争期间或武装冲突中所导致的灾害采取某种人道主义行动,而应当确认民防这一概念应包含人类为抵抗各种事故和灾害,保护他们的人口、环境和财产所采取的一切措施。”这一解释表明,民防功能很重要而且多样,涉及政府与民间、战时与平时、常态与应急的广泛事务。根据这一解释,人民防空属于民防的范畴。在我国,人民防空是现阶段民防的主体。

  自1950年在全国范围开始建立人民防空体制以来,新中国人民防空至今已经走过60多年光辉历程,经历了创建、恢复再建、应急建设和全面发展、调整改革、全面协调发展五个阶段。第一阶段:创建阶段(1950—1958年)。从1950年10月成立中央人民防空筹备委员会,到1958年9月撤消全国各级人民防空机构,为人民防空工作的初创时期。这个时期的人民防空工作呈现出由迅速建立到暂停的大起大落的特点。第二阶段:恢复再建阶段(1959—1968年)。从1958年9月撤消各级人民防空机构到1968年,为人民防空工作恢复再建阶段。这个时期的人民防空工作再一次出现迅速恢复再建到受冲击的大起大落的状况。第三阶段:应急建设和全面发展阶段(1969—1978年)。这一阶段是人民防空事业由应急建设转入全面发展的时期,确立了“全面规划、突出重点、平战结合、质量第一”的建设方针。第四阶段:调整改革阶段(1979—2000年)。1984年,国务院、颁发《中华人民共和国人民防空条例》,对人民防空工程的维护管理作了明确规定。1996年,颁布了《人民防空法》,确立了“广泛动员、扎实建设、严密防护、力保潜力”的指导思想。第五阶段:全面协调发展阶段(2001年至今)。2001年,颁布了《关于加强人民防空工作的决定》,确定了新世纪人民防空建设的指导思想、原则和目标、要求。2008年,国务院、下发了《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》,对新时期人民防空建设管理作了进一步明确。2014年,中共中央、国务院、联合发布了《关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》,对新形势下人民防空建设管理体制机制、职能任务、发展方式、监管模式、权益关系等重大问题作了进一步明确和强调。

  1911年,在意土战争中,飞行器首次投下一颗炸弹,既开启了空袭的序幕,也铺就了民防产生的基石。第一次世界大战期间,德国使用飞艇和飞机对英国伦敦实施了长达3年的空袭。1914年,英国建立民防组织,发布警报,疏散居民,采取救护措施,“民防”开始登上历史舞台。

  国外民防产生以后,作用迅速被各国政府和民众所认识,建设步伐加快。20世纪50年代之前,民防主要是应对机械化战争时期常规兵器空袭,以居民自救为主,当时采取的措施主要是发放警报、组织警戒、灯火管制、挖掘防护工事等。50年代至80年代的冷战时期,许多国家把民防提到了战略高度,民防建设以防核武器为主,进入快速发展期;70年代后期,国际形势相对稳定,许多国家开始对民防机构进行改革,职能进一步向灾害管理和应急救援领域拓展。90年代以后,战争形态逐步由机械化向信息化转变,和自然灾害带来的安全威胁增大,民防以应对信息化常规空袭兵器的精确打击为主,并进一步强化了平时防核生化和防灾救灾的功能。

  二战以后特别是冷战结束以来,建立防空防灾相结合的民防管理体制,是世界各国的普遍做法。1994年,国际民防组织在阿曼召开的国际公民保护大会上,通过了《阿曼宣言》,扩大了民防的外延,把日内瓦公约中的人道救助行动扩大到和平时期。其后,国外民防体系的内涵日臻完善,主要有以下特点。

  (1)在指导思想上,把民防建设置于重要的战略位置。世界各主要国家认为,民防是“现代战争条件下的重要战略措施”,是“战时的决定性战略因素”和“有效的威慑力量”,是国家战略的重要组成部分。俄罗斯认为民防是保卫国家最重要的战略措施,美国视民防为其核威慑战略的重要组成部分。

  (2)在任务职能上,既应付战争灾害又承担平时防灾救灾任务。美国《联邦法规》对民防的任务规定为,最大限度地减少因敌人对美的攻击、自然或技术灾害对美民众可能或已经造成的损失。俄罗斯、法国、瑞士等国家的民防法规,都将战时保护与救援人民、平时抢险救灾的任务赋予民防部门。

  (3)在机构设置上,将民防机构纳入国家行政机构体系。美国民防事务由联邦紧急事务管理局负责和实施。俄罗斯政府将原属国防部的民防司令部,改组为俄联邦民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部。

  (4)在专业力量上,建立军民结合、常设与预备相结合的民防队伍。世界各国普遍建立了民防队伍,把参加民防工作作为公民的义务 ,并以法律保障其实施。一些国家还组建了现役的民防部队(如俄罗斯和新加坡)或民防专业队伍。

  (5)在组织管理上,注重法制建设和经费保障。美国1950年制定了《联邦民防法》,在强调民防工作的首要任务是减少“敌人攻击”所造成的损失的同时,增加了抢险救灾的内容。俄罗斯新《民防法》规定了俄联邦各级权力机关、团体在民防领域的权力,以及民防应拥有的兵力兵器。英、法、德、瑞士等国家,从1980年后对民防法都进行了修订,以适应和平时期防灾救灾新形势的需要。在经费保障方面,各国民防建设所需经费主要来源于政府预算。如美国2001年民防预算为36亿美元,此后逐年增加。早期资料显示,瑞士在1971年~2000年中,计划用于民防的经费为30亿美元,平均每年高达1.05亿美元。

  国外民防工程亦称民防掩蔽部、民防工事,是为避免或减轻空袭和平时灾害对国民生命财产和国家经济资源的危害而构筑的建筑物和构筑物的总称,是国防工程的重要组成部分。通常按用途分为民防指挥工程、人员掩蔽工程、物资掩蔽工程、专用掩蔽工程和交通通道五类。

  世界各国普遍重视民防工程建设,将其当作空袭时求生存的基本保障。第二次世界大战后,为了适应城市战时防空和平时防灾的需要,许多国家进行了大规模的民防工程建设,逐步形成了布局合理、系统配套与城市建设紧密结合的现代民防工程体系。在数量方面,发达国家均能为过半人口提供掩蔽空间。较早前的资料表明,美国《民防法》规定“城市住宅必须建设地下掩蔽所”,建有民防指挥所约4000余个,公共掩蔽部约20万个,11个城市所建约1000千米地铁在紧急情况下可掩蔽450万人,已有工程可掩蔽全国85%左右的人口。俄罗斯在城市和工业区构筑有1.5~2万个抗冲击波掩蔽部,可容纳2000多万人,在紧急情况下还可启动地铁、地下车库、地下街等地下建筑物用于人员掩蔽,已有工程可掩蔽全国70%以上的人口。法国《民防法》规定,“凡五万人口以上的城镇,都要修建防空地下室”。瑞士建有地下医疗设施1430个,病床103500张,全国人口100%都有符合要求的掩蔽位置。以色列、瑞典、挪威、芬兰、丹麦、荷兰等国可分别为100%、85%、70%、68%和50%以上的居民提供掩蔽场所。在建设方式上,国外普遍认为防空地下室是城市居民就地就近掩蔽的最佳场所,因而将修建家庭掩蔽部作为建设民防工程的主要途径。在抗力等级上,国外通常认为民防工程少不得、耗资多但利用率不高,因此特别重视依据用途的不同而设定不同级别的防护标准。例如,芬兰的民防工程分为S6、S3和S1三个类型,其抗力分别为600~1800、300~800、100~300千帕。总的来说,俄罗斯和北欧等国的抗力标准定得比较高,而美国、澳大利亚等国的抗力标准定得比较低。

  20世纪90年代以后,世界格局由美苏对抗变成美国独霸,多极化的格局逐渐来临,特别是具有信息化战争雏形的海湾战争后,民防工程建设如何应对信息化、精确化的空袭兵器袭击,成为各国民防部门研究的重点问题,其发展呈现出一些明显趋势。一是重视防辐射、防电磁脉冲和防精确打击的研究。特别重视对防辐射屏蔽、防钻地弹打击的问题研究。同时,考虑到普通民防工程不是袭击的重点,各国都在研究降低普通人员掩蔽工程抗力标准,进一步研究提高重点目标、高危区的民防工程防护标准问题。二是修建家庭掩蔽部仍是民防工程发展的主要途径。关系国计民生的大型公共掩蔽工程由国家和地方投资修建,积极鼓励企业和个人自费修建私人小型掩蔽部,仍是当前各国的普遍做法。三是强调民防工程建设与地下空间开发相结合。公认开发利用地下空间是解决城市日益严重的土地紧缺、环境污染、交通拥塞、能源浪费、防灾安全等问题的有效手段,不仅有许多发达国家积极进行地下空间综合开发,越来越多的发展中国家也将其作为城市可持续发展和防空防灾的重要组成部分。四是强调民防工程与地下交通建设相结合。十分重视地铁、地下快速道路、地下步行道等地下交通设施发展,既有利于缓解地面交通拥塞,又有利于平时改善城市环境和为战时人员疏散掩蔽提供便利条件。五是强调民防工程与城市生命线工程建设相结合。大量修建将各种管线布设于同一条地下隧道的综合管沟(又称市政公用隧道或“共同沟”),可以通行汽车,平时维修方便,战时用作疏散通道和人员掩蔽,避免架空电缆妨碍交通、影响市容,降低易遭空袭损毁的危险性。

  人类在经过徒手作战、冷兵器战争、热兵器战争和机械化战争几个阶段之后,正在进入信息化战争阶段。在未来高技术条件下的防空袭斗争中,制信息权不仅是夺取主动、赢得胜利的首要因素,而且也是稳定指挥和社会秩序的重要条件,战时信息防护将成为人民防空行动的关键因素,我国人民防空将面临一系列新的挑战。

  一是人民防空行动很可能面临战场信息单向透明、企图隐蔽不易的困难局面。从几场当代局部战争空袭战例看,信息化特征非常明显,未来强敌对我空袭时必将以多维、立体、全时空探测手段监视我重要目标和信息系统。在太空,高、中、低轨道部署有西方国家数百颗军事卫星,能遥测监控全球军事动态。在中高空,敌方使用多种电子侦察设备、预警机和电子战飞机,能进行实时监测、定位。在中低空,敌依托陆上基地和海上舰艇,可部署各式电子侦察和电子战平台。

  二是防空信息网络容易因遭受强电子干扰而导致人民防空指挥失灵。当今军事强国有能力组织实施大功率、宽频域、多样式、多层次的电子进攻。未来强敌空袭,为配合突防和进袭,极大可能率先对我纵深数百公里内区域实施压制性电子干扰,在主要方向开辟空中电磁走廊,使我预警系统迷盲、信息网络瘫痪、指挥通信中断,进而导致整个人民防空组织指挥体系紊乱。

  三是重要防护目标易遭大威力精确打击生存能力不强。强敌凭借精确制导技术、大当量弹药、隐形战机、远程导弹和电磁脉冲武器等空袭兵器手段,可实施超视距远程精确摧毁战,破坏力巨大,我纵深地区指挥机构、信息中心、交通枢纽、能源设施等重要政治经济民生目标将成为敌率先“外科手术式”打击对象,生存形势严峻,防范和抢险修复难度大。

  四是民众心理在强敌空袭时易受创伤导致士气不足、社会不稳定。未来强敌对我空袭,很可能兼用“硬打击”、“软杀伤”手段,使用高技术空袭兵器,有选择地打击重点区域、瘫痪指挥通信交通中枢、摧毁重要经济民生目标,造成巨大的心理震慑;同时利用信息网络技术和传媒优势,传播计算机病毒,窃取秘密,散布谣言,制造混乱,在民众中引发恐慌。这些情形,对动员和组织群众采取有力措施持续地防范空袭、消除空袭后果十分不利。

  公民有得到人民防空保护的权利,包括获得人民防空信息咨询、疏散指导、工事掩蔽、紧急救援、教育训练和投资建设优惠政策的权利等。

  公民必须依法履行人民防空义务,包括按规定建设防空地下室,按需要参加人民防空专业队,遵守人民防空交通、治安、灯火、信息管制规定,保护人民防空专用通信频率,以及爱护(维护)人民防空设施等。

  国务院、中央军事委员会领导全国的人民防空工作;大军区根据国务院、中央军事委员会的授权,领导本区域的人民防空工作;县级以上地方各级人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作。

  国家人民防空主管部门管理全国的人民防空工作;大军区人民防空主管部门管理本区域的人民防空工作;县级以上地方人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。中央国家机关人民防空主管部门管理中央国家机关的人民防空工作。县级以上人民政府的计划、规划、建设等有关部门在各自的职责范围内负责有关的人民防空工作。

  人民防空主管部门的设置、职责和任务,由国务院、中央军事委员会规定。县级以上地方人民防空主管部门,是本级人民政府的行政职能部门,和平时期主要职责是:贯彻执行国家人民防空工作的方针、政策和法律、法规、规章,拟定本地人民防空工作的法规、规章和措施;编制人民防空建设规划和计划;拟订防空袭方案和各项保障方案;组织人民防空工程和通信、警报建设与管理;组织人民防空无线电管理;监督检查和指导城市建设、基本建设和城市开发利用地下空间中贯彻人民防空要求的情况;检查督促战时医疗救护、物资储备、水电供应和其它保障方案的落实;组织、指导、督促和检查群众防空队伍的建设、训练和管理;组织人民防空演习;组织人民防空宣传教育和科研;管理人民防空物资、经费和资产等;承担同级国防动员委员会人民防空办公室的工作。

  人民防空经费由国家、社会共同负担。中央负担的人民防空经费,列入中央预算;县级以上地方各级人民政府负担的人民防空经费,列入地方各级预算。有关单位和个人应当按照国家法律规定负担人民防空费用。

  《中共中央、国务院、关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》对加强人民防空经费保障作了新的要求,明确各级政府要多渠道筹集人民防空建设经费。中央负担的人民防空经费,主要用于主要方向、重点地区的人民防空建设和保障人民防空重大活动及重要项目建设。县级以上地方各级政府将人民防空工程、信息系统建设和组织指挥、宣传教育、训练演练、战备值班执勤工作及设备设施维护管理等纳入本级财政预算保障范围。国家投资建设的人民防空工程平战结合收益纳入各级财政预算,统筹用于人民防空建设。公用的人员掩蔽工程和疏散基地、疏散干道工程,医疗救护、物资储备等专用工程,有关单位的人员与物资掩蔽工程,及其配套的信息保障手段,按照责权利相统一原则,依法采取多种投融资形式进行建设,由投资者承担维护管理经费。结合民用建筑修建战时可用于防空的地下室,由建设单位依法出资建设,其维护管理经费按照有关规定从平战结合收益中列支。

  目前,人民防空领域适用的国家法律法规及重要政策文件主要有:《人民防空法》(1997年1月1日起生效),《中共中央、国务院、关于加强人民防空工作的决定》(2001年5月26日发布),《国务院、关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》(2008年1月8日印发),《中共中央、国务院、关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》(2014年12月25日发布),《人民防空组织指挥工作规定》(国家人民防空办公室2007年7月3日印发),《人民防空信息系统建设暂行规定》(国家人民防空办公室2007年1月16日印发),《人民防空工程建设管理规定》(国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部2003年2月21日印发),《国家人民防空委员会、国家教育委员会关于在初级中学进行人民防空“三防”知识教育的通知》(1986年9月17日印发),《人民防空财务管理规定》(国家国防动员委员会、财政部1999年8月27日印发),《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》(国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部2000年4月27日印发)。

  重庆市主要法规政策文件有:《重庆市人民防空条例》(1999年3月1日起施行,2010年7月30日第次修正),《中共重庆市委、重庆市人民政府、重庆警备区关于加强人民防空工作的决定》(2001年12月31日印发),《重庆市人民政府、重庆警备区关于加快推进民防建设融入经济社会发展体系的若干意见》(2011年7月26日印发),《重庆市人民政府办公厅关于规范防空地下室建设和防空地下室易地建设费征管工作的意见》(2011年5月6日印发),《重庆市物价局、重庆市财政局关于重新发布我市结合民用建筑修建防空地下室易地建设费收费标准的通知》(2010年6月25日印发)。

  防空是指对来自空中或外层空间的敌方飞行器进行斗争的措施行动。包括建立各种防空体系,进行反空中侦察、反空袭、反空中袭扰作战,实施对空隐蔽、伪装、防护和消除空袭后果等。现代防空,主要是抗击敌方各型来袭飞机、巡航导弹、弹道导弹和军用航天器等。

  人民防空是指动员和组织人民群众防备敌人空中袭击、消除空袭后果所采取的措施和行动,属于消极防空的范畴,简称人防。其目的是保护人民生命、财产的安全,减少国民经济损失,保存战争潜力。通常,我国人民防空包括和平时期的人民防空建设和战争时期的人民防空斗争两方面含义。

  2014年12月25日发布的《中共中央、国务院、关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》指出,新形势下要“全面提升履行战时防空、平时服务、应急支援使命任务的能力”。这是中央对人民防空战时任务和平时工作的高度概括。战时防空就是动员和组织群众防范和减轻空袭危害,平时服务就是利用人民防空战备资源支持经济社会发展、保障民生,应急支援就是运用人民防空力量参与政府应急管理行动。战时防空是人民防空的根本使命和核心任务,平时服务、应急支援是和平时期人民防空职能的拓展延伸,三者相辅相成、有机统一。

  随着空袭兵器的发展,空袭已成为现代信息化局部战争的独立阶段和主要作战样式,是国家在战争中面临的主要威胁,人民防空的地位作用更加突出,体现在诸多方面。

  我国《人民防空法》规定,人民防空遵循“长期准备、重点建设、平战结合”的方针。长期准备,就是在和平时期居安思危,有计划、有步骤地搞好人民防空建设。任何时候,战争都具有一定的突然性,只有平时工作到位,方能做到有备无患。平时抓好人民防空建设,做好人民防空各项准备,是战时保护人民生命财产安全的前提和基础。因此,只要存在军事威胁,人民防空工作就不能放松,更不能停止。重点建设,就是在服从经济建设中心的前提下,区分轻重缓急,有重点、分层次地实施人民防空建设。根据综合国力和国家安全利益的需要,我国人民防空建设以城市和重要经济目标防护为重点,特别是以大中工业城市以及关系国计民生的重要经济目标为重点。平战结合,就是在确保战备效益的前提下,兼顾社会效益和经济效益。这充分反映了具有中国特色的人民防空特点,是人民防空发展的必由之路,也是城市建设、经济建设以及人民群众对人民防空的客观要求。

  人民防空的核心任务是“国家根据国防需要,动员和组织群众采取防护措施,防范和减轻空袭危害”。简单说,就是战时防空。

  “根据国防需要”,主要是指人民防空的各项准备,必须符合国家积极防御的战略方针,按照国防建设的规划和和要求,统筹安排人民防空建设。

  “防护措施”,主要包括两个方面:一是群众自身采取的防护措施,通过接受人民防空教育、训练,熟悉防空的基本知识和技能,学会自救互救器材的使用,熟悉隐蔽地点和疏散方案,以及在特殊情况下的求生技能等,达到自救、自我保护的目的。二是政府动员和组织群众采取的防护措施,主要是指按照人民防空要求修建人民防空工程、通信、警报设施,组建群众防空组织,做好城市人口疏散和安置的准备等,达到保护人民生命财产安全的目的。把对空袭造成的危害减轻到最低程度。

  “防范和减轻空袭危害”,主要是指通过平时做好各项准备,遇有空袭征候和遭受空袭时,及时发放警报,有计划地组织人员疏散和掩蔽,免遭危害;当空袭危害已经发生,通过群众自救互救和组织群众防空组织的抢险抢救,消除空袭后果,把对空袭造成的危害减轻到最低程度。

  图为中国人民防空标志,经国务院、批准自1999年5月1日起启用,由文字和图案两部分构成。其中,文字“CCAD”是英文Chinese Civil Air Defense(中国人民防空)的缩写;图案的金黄色外框为人民防空工程图形,象征人民防空的基本手段、任务和宗旨,即人民防空通过采用工程掩蔽等防护措施,防范和减轻空袭及灾害的危害,保护人民生命和财产安全;金黄色长城图形象征中华人民共和国,并寓意人民防空是国防的组成部分,是我国的地下长城;绿色橄榄枝象征和平与安宁;蓝色三角图形和橙色背景为日内瓦公约第一附加议定书确认的国际通用民防标志的主体,象征中国人民防空与国际民防的接轨。

  人民防空是我国三位一体国家防空体系的重要组成部分。我国的防空体系是由国土防空、野战防空和人民防空组成的。其中,国土防空是为保卫国家领土和重要目标的安全,所采取的防空措施和行动,它包含要地防空;野战防空是军队在野战条件下进行有组织的防空斗争,目的在于部队作战行动安全。

  依据2013年中国国防白皮书所述,“中国空防体系由侦察监视、指挥控制、空中防御、地面防空、综合保障和人民防空六大系统组成”,“已建成集侦察预警、抗击、反击和防护于一体的空防力量体系,具有以各种对空探测雷达和预警机为主体,以技术侦察、电子对抗侦察为补充的空情获取手段;以歼击机、歼击轰炸机、地空导弹、高炮部队为主体,以陆军防空兵、民兵预备役防空力量和人民防空力量为补充的抗击手段;以各种防护工程和防护力量为主体,以专业技术防护力量为补充的综合防护手段”。“空军是保卫国家空防安全的主体力量,陆军、海军和武警部队按照的指示担负部分空防任务”,“平时,国家防空实行空军-军区空军-防空部队指挥体制,空军根据意图对担负防空任务的各种防空力量实施统一指挥。”

  民防是民事防护(Civil Defense)的简称,其内涵经历了不断改变丰富的过程,国际民防组织(ICDO)于1994年通过的《安曼宣言》指出:“不应该将民防仅限定为对战争期间或武装冲突中所导致的灾害采取某种人道主义行动,而应当确认民防这一概念应包含人类为抵抗各种事故和灾害,保护他们的人口、环境和财产所采取的一切措施。”这一解释表明,民防功能很重要而且多样,涉及政府与民间、战时与平时、常态与应急的广泛事务。根据这一解释,人民防空属于民防的范畴。在我国,人民防空是现阶段民防的主体。

  自1950年在全国范围开始建立人民防空体制以来,新中国人民防空至今已经走过60多年光辉历程,经历了创建、恢复再建、应急建设和全面发展、调整改革、全面协调发展五个阶段。第一阶段:创建阶段(1950—1958年)。从1950年10月成立中央人民防空筹备委员会,到1958年9月撤消全国各级人民防空机构,为人民防空工作的初创时期。这个时期的人民防空工作呈现出由迅速建立到暂停的大起大落的特点。第二阶段:恢复再建阶段(1959—1968年)。从1958年9月撤消各级人民防空机构到1968年,为人民防空工作恢复再建阶段。这个时期的人民防空工作再一次出现迅速恢复再建到受冲击的大起大落的状况。第三阶段:应急建设和全面发展阶段(1969—1978年)。这一阶段是人民防空事业由应急建设转入全面发展的时期,确立了“全面规划、突出重点、平战结合、质量第一”的建设方针。第四阶段:调整改革阶段(1979—2000年)。1984年,国务院、颁发《中华人民共和国人民防空条例》,对人民防空工程的维护管理作了明确规定。1996年,颁布了《人民防空法》,确立了“广泛动员、扎实建设、严密防护、力保潜力”的指导思想。第五阶段:全面协调发展阶段(2001年至今)。2001年,颁布了《关于加强人民防空工作的决定》,确定了新世纪人民防空建设的指导思想、原则和目标、要求。2008年,国务院、下发了《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》,对新时期人民防空建设管理作了进一步明确。2014年,中共中央、国务院、联合发布了《关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》,对新形势下人民防空建设管理体制机制、职能任务、发展方式、监管模式、权益关系等重大问题作了进一步明确和强调。

  1911年,在意土战争中,飞行器首次投下一颗炸弹,既开启了空袭的序幕,也铺就了民防产生的基石。第一次世界大战期间,德国使用飞艇和飞机对英国伦敦实施了长达3年的空袭。1914年,英国建立民防组织,发布警报,疏散居民,采取救护措施,“民防”开始登上历史舞台。

  国外民防产生以后,作用迅速被各国政府和民众所认识,建设步伐加快。20世纪50年代之前,民防主要是应对机械化战争时期常规兵器空袭,以居民自救为主,当时采取的措施主要是发放警报、组织警戒、灯火管制、挖掘防护工事等。50年代至80年代的冷战时期,许多国家把民防提到了战略高度,民防建设以防核武器为主,进入快速发展期;70年代后期,国际形势相对稳定,许多国家开始对民防机构进行改革,职能进一步向灾害管理和应急救援领域拓展。90年代以后,战争形态逐步由机械化向信息化转变,和自然灾害带来的安全威胁增大,民防以应对信息化常规空袭兵器的精确打击为主,并进一步强化了平时防核生化和防灾救灾的功能。

  二战以后特别是冷战结束以来,建立防空防灾相结合的民防管理体制,是世界各国的普遍做法。1994年,国际民防组织在阿曼召开的国际公民保护大会上,通过了《阿曼宣言》,扩大了民防的外延,把日内瓦公约中的人道救助行动扩大到和平时期。其后,国外民防体系的内涵日臻完善,主要有以下特点。

  (1)在指导思想上,把民防建设置于重要的战略位置。世界各主要国家认为,民防是“现代战争条件下的重要战略措施”,是“战时的决定性战略因素”和“有效的威慑力量”,是国家战略的重要组成部分。俄罗斯认为民防是保卫国家最重要的战略措施,美国视民防为其核威慑战略的重要组成部分。

  (2)在任务职能上,既应付战争灾害又承担平时防灾救灾任务。美国《联邦法规》对民防的任务规定为,最大限度地减少因敌人对美的攻击、自然或技术灾害对美民众可能或已经造成的损失。俄罗斯、法国、瑞士等国家的民防法规,都将战时保护与救援人民、平时抢险救灾的任务赋予民防部门。

  (3)在机构设置上,将民防机构纳入国家行政机构体系。美国民防事务由联邦紧急事务管理局负责和实施。俄罗斯政府将原属国防部的民防司令部,改组为俄联邦民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部。

  (4)在专业力量上,建立军民结合、常设与预备相结合的民防队伍。世界各国普遍建立了民防队伍,把参加民防工作作为公民的义务 ,并以法律保障其实施。一些国家还组建了现役的民防部队(如俄罗斯和新加坡)或民防专业队伍。

  (5)在组织管理上,注重法制建设和经费保障。美国1950年制定了《联邦民防法》,在强调民防工作的首要任务是减少“敌人攻击”所造成的损失的同时,增加了抢险救灾的内容。俄罗斯新《民防法》规定了俄联邦各级权力机关、团体在民防领域的权力,以及民防应拥有的兵力兵器。英、法、德、瑞士等国家,从1980年后对民防法都进行了修订,以适应和平时期防灾救灾新形势的需要。在经费保障方面,各国民防建设所需经费主要来源于政府预算。如美国2001年民防预算为36亿美元,此后逐年增加。早期资料显示,瑞士在1971年~2000年中,计划用于民防的经费为30亿美元,平均每年高达1.05亿美元。

  国外民防工程亦称民防掩蔽部、民防工事,是为避免或减轻空袭和平时灾害对国民生命财产和国家经济资源的危害而构筑的建筑物和构筑物的总称,是国防工程的重要组成部分。通常按用途分为民防指挥工程、人员掩蔽工程、物资掩蔽工程、专用掩蔽工程和交通通道五类。

  世界各国普遍重视民防工程建设,将其当作空袭时求生存的基本保障。第二次世界大战后,为了适应城市战时防空和平时防灾的需要,许多国家进行了大规模的民防工程建设,逐步形成了布局合理、系统配套与城市建设紧密结合的现代民防工程体系。在数量方面,发达国家均能为过半人口提供掩蔽空间。较早前的资料表明,美国《民防法》规定“城市住宅必须建设地下掩蔽所”,建有民防指挥所约4000余个,公共掩蔽部约20万个,11个城市所建约1000千米地铁在紧急情况下可掩蔽450万人,已有工程可掩蔽全国85%左右的人口。俄罗斯在城市和工业区构筑有1.5~2万个抗冲击波掩蔽部,可容纳2000多万人,在紧急情况下还可启动地铁、地下车库、地下街等地下建筑物用于人员掩蔽,已有工程可掩蔽全国70%以上的人口。法国《民防法》规定,“凡五万人口以上的城镇,都要修建防空地下室”。瑞士建有地下医疗设施1430个,病床103500张,全国人口100%都有符合要求的掩蔽位置。以色列、瑞典、挪威、芬兰、丹麦、荷兰等国可分别为100%、85%、70%、68%和50%以上的居民提供掩蔽场所。在建设方式上,国外普遍认为防空地下室是城市居民就地就近掩蔽的最佳场所,因而将修建家庭掩蔽部作为建设民防工程的主要途径。在抗力等级上,国外通常认为民防工程少不得、耗资多但利用率不高,因此特别重视依据用途的不同而设定不同级别的防护标准。例如,芬兰的民防工程分为S6、S3和S1三个类型,其抗力分别为600~1800、300~800、100~300千帕。总的来说,俄罗斯和北欧等国的抗力标准定得比较高,而美国、澳大利亚等国的抗力标准定得比较低。

  20世纪90年代以后,世界格局由美苏对抗变成美国独霸,多极化的格局逐渐来临,特别是具有信息化战争雏形的海湾战争后,民防工程建设如何应对信息化、精确化的空袭兵器袭击,成为各国民防部门研究的重点问题,其发展呈现出一些明显趋势。一是重视防辐射、防电磁脉冲和防精确打击的研究。特别重视对防辐射屏蔽、防钻地弹打击的问题研究。同时,考虑到普通民防工程不是袭击的重点,各国都在研究降低普通人员掩蔽工程抗力标准,进一步研究提高重点目标、高危区的民防工程防护标准问题。二是修建家庭掩蔽部仍是民防工程发展的主要途径。关系国计民生的大型公共掩蔽工程由国家和地方投资修建,积极鼓励企业和个人自费修建私人小型掩蔽部,仍是当前各国的普遍做法。三是强调民防工程建设与地下空间开发相结合。公认开发利用地下空间是解决城市日益严重的土地紧缺、环境污染、交通拥塞、能源浪费、防灾安全等问题的有效手段,不仅有许多发达国家积极进行地下空间综合开发,越来越多的发展中国家也将其作为城市可持续发展和防空防灾的重要组成部分。四是强调民防工程与地下交通建设相结合。十分重视地铁、地下快速道路、地下步行道等地下交通设施发展,既有利于缓解地面交通拥塞,又有利于平时改善城市环境和为战时人员疏散掩蔽提供便利条件。五是强调民防工程与城市生命线工程建设相结合。大量修建将各种管线布设于同一条地下隧道的综合管沟(又称市政公用隧道或“共同沟”),可以通行汽车,平时维修方便,战时用作疏散通道和人员掩蔽,避免架空电缆妨碍交通、影响市容,降低易遭空袭损毁的危险性。

  人类在经过徒手作战、冷兵器战争、热兵器战争和机械化战争几个阶段之后,正在进入信息化战争阶段。在未来高技术条件下的防空袭斗争中,制信息权不仅是夺取主动、赢得胜利的首要因素,而且也是稳定指挥和社会秩序的重要条件,战时信息防护将成为人民防空行动的关键因素,我国人民防空将面临一系列新的挑战。

  一是人民防空行动很可能面临战场信息单向透明、企图隐蔽不易的困难局面。从几场当代局部战争空袭战例看,信息化特征非常明显,未来强敌对我空袭时必将以多维、立体、全时空探测手段监视我重要目标和信息系统。在太空,高、中、低轨道部署有西方国家数百颗军事卫星,能遥测监控全球军事动态。在中高空,敌方使用多种电子侦察设备、预警机和电子战飞机,能进行实时监测、定位。在中低空,敌依托陆上基地和海上舰艇,可部署各式电子侦察和电子战平台。

  二是防空信息网络容易因遭受强电子干扰而导致人民防空指挥失灵。当今军事强国有能力组织实施大功率、宽频域、多样式、多层次的电子进攻。未来强敌空袭,为配合突防和进袭,极大可能率先对我纵深数百公里内区域实施压制性电子干扰,在主要方向开辟空中电磁走廊,使我预警系统迷盲、信息网络瘫痪、指挥通信中断,进而导致整个人民防空组织指挥体系紊乱。

  三是重要防护目标易遭大威力精确打击生存能力不强。强敌凭借精确制导技术、大当量弹药、隐形战机、远程导弹和电磁脉冲武器等空袭兵器手段,可实施超视距远程精确摧毁战,破坏力巨大,我纵深地区指挥机构、信息中心、交通枢纽、能源设施等重要政治经济民生目标将成为敌率先“外科手术式”打击对象,生存形势严峻,防范和抢险修复难度大。

  四是民众心理在强敌空袭时易受创伤导致士气不足、社会不稳定。未来强敌对我空袭,很可能兼用“硬打击”、“软杀伤”手段,使用高技术空袭兵器,有选择地打击重点区域、瘫痪指挥通信交通中枢、摧毁重要经济民生目标,造成巨大的心理震慑;同时利用信息网络技术和传媒优势,传播计算机病毒,窃取秘密,散布谣言,制造混乱,在民众中引发恐慌。这些情形,对动员和组织群众采取有力措施持续地防范空袭、消除空袭后果十分不利。

  公民有得到人民防空保护的权利,包括获得人民防空信息咨询、疏散指导、工事掩蔽、紧急救援、教育训练和投资建设优惠政策的权利等。

  公民必须依法履行人民防空义务,包括按规定建设防空地下室,按需要参加人民防空专业队,遵守人民防空交通、治安、灯火、信息管制规定,保护人民防空专用通信频率,以及爱护(维护)人民防空设施等。

  国务院、中央军事委员会领导全国的人民防空工作;大军区根据国务院、中央军事委员会的授权,领导本区域的人民防空工作;县级以上地方各级人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作。

  国家人民防空主管部门管理全国的人民防空工作;大军区人民防空主管部门管理本区域的人民防空工作;县级以上地方人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。中央国家机关人民防空主管部门管理中央国家机关的人民防空工作。县级以上人民政府的计划、规划、建设等有关部门在各自的职责范围内负责有关的人民防空工作。

  人民防空主管部门的设置、职责和任务,由国务院、中央军事委员会规定。县级以上地方人民防空主管部门,是本级人民政府的行政职能部门,和平时期主要职责是:贯彻执行国家人民防空工作的方针、政策和法律、法规、规章,拟定本地人民防空工作的法规、规章和措施;编制人民防空建设规划和计划;拟订防空袭方案和各项保障方案;组织人民防空工程和通信、警报建设与管理;组织人民防空无线电管理;监督检查和指导城市建设、基本建设和城市开发利用地下空间中贯彻人民防空要求的情况;检查督促战时医疗救护、物资储备、水电供应和其它保障方案的落实;组织、指导、督促和检查群众防空队伍的建设、训练和管理;组织人民防空演习;组织人民防空宣传教育和科研;管理人民防空物资、经费和资产等;承担同级国防动员委员会人民防空办公室的工作。

  人民防空经费由国家、社会共同负担。中央负担的人民防空经费,列入中央预算;县级以上地方各级人民政府负担的人民防空经费,列入地方各级预算。有关单位和个人应当按照国家法律规定负担人民防空费用。

  《中共中央、国务院、关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》对加强人民防空经费保障作了新的要求,明确各级政府要多渠道筹集人民防空建设经费。中央负担的人民防空经费,主要用于主要方向、重点地区的人民防空建设和保障人民防空重大活动及重要项目建设。县级以上地方各级政府将人民防空工程、信息系统建设和组织指挥、宣传教育、训练演练、战备值班执勤工作及设备设施维护管理等纳入本级财政预算保障范围。国家投资建设的人民防空工程平战结合收益纳入各级财政预算,统筹用于人民防空建设。公用的人员掩蔽工程和疏散基地、疏散干道工程,医疗救护、物资储备等专用工程,有关单位的人员与物资掩蔽工程,及其配套的信息保障手段,按照责权利相统一原则,依法采取多种投融资形式进行建设,由投资者承担维护管理经费。结合民用建筑修建战时可用于防空的地下室,由建设单位依法出资建设,其维护管理经费按照有关规定从平战结合收益中列支。

  目前,人民防空领域适用的国家法律法规及重要政策文件主要有:《人民防空法》(1997年1月1日起生效),《中共中央、国务院、关于加强人民防空工作的决定》(2001年5月26日发布),《国务院、关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》(2008年1月8日印发),《中共中央、国务院、关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》(2014年12月25日发布),《人民防空组织指挥工作规定》(国家人民防空办公室2007年7月3日印发),《人民防空信息系统建设暂行规定》(国家人民防空办公室2007年1月16日印发),《人民防空工程建设管理规定》(国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部2003年2月21日印发),《国家人民防空委员会、国家教育委员会关于在初级中学进行人民防空“三防”知识教育的通知》(1986年9月17日印发),《人民防空财务管理规定》(国家国防动员委员会、财政部1999年8月27日印发),《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》(国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部2000年4月27日印发)。

  重庆市主要法规政策文件有:《重庆市人民防空条例》(1999年3月1日起施行,2010年7月30日第次修正),《中共重庆市委、重庆市人民政府、重庆警备区关于加强人民防空工作的决定》(2001年12月31日印发),《重庆市人民政府、重庆警备区关于加快推进民防建设融入经济社会发展体系的若干意见》(2011年7月26日印发),《重庆市人民政府办公厅关于规范防空地下室建设和防空地下室易地建设费征管工作的意见》(2011年5月6日印发),《重庆市物价局、重庆市财政局关于重新发布我市结合民用建筑修建防空地下室易地建设费收费标准的通知》(2010年6月25日印发)。

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